التحديات المالية في الجزائر وانعكاساتها على الاستقرار
محتوى مترجم | ||
| المصدر |  | |
| التاريخ | ||
| الكاتب | ||
تمثَّل رد فعل النظام الجزائري لفترة طويلة، على الاضطرابات والاحتجاجات التي يحركها التظلّم في إستراتيجية ذات شقّيْن: حملات سريعة جنبًا إلى جنب مع إشباع للمصالح الرئيسة للمجموعات التي تقف وراء الاضطرابات، بما في ذلك العاملين في الخدمة المدنية والنقابات (الخاصة بالمعلمين، والعاملين في صناعة النفط، والشرطة) والقادة العسكريين، والشباب العاطلين عن العمل. منذ نهاية الحرب الأهلية في البلاد، في عام 2000، أسهم الإنفاق الإستراتيجي، إلى حد كبير، في قدرة الحكومة على استرضاء مواطنيها من أجل الحفاظ على الاستقرار الهشّ، في الوقت الذي تتجاهل فيه دعوات إجراء الإصلاحات السياسية والاقتصادية.
في عام 2011، أثبت النظام فعالية هذا الجمع الأدواتي – بين التكتيكات القمعية والإنفاق الاجتماعي – في نزع فتيل الاحتجاجات والغضب الشعبي.
وفي عام 2011، أثبت النظام فعالية هذا الجمع الأدواتي – بين التكتيكات القمعية والإنفاق الاجتماعي – في نزع فتيل الاحتجاجات والغضب الشعبي على الظروف الاجتماعية والاقتصادية، والمستويات العالية من الفساد، وسوء الإدارة، وازدراء بعض المسئولين للجمهور، وانعدام الأمل في المستقبل. بيدَ أن التدهور المالي الناجم عن انخفاض أسعار الطاقة العالمية قد يعرّض نهج الحكومة هذا للخطر.
إن عدم اليقين بشأن المستقبل المالي للبلاد، والتحدي الذي يجلبه ذلك للاستقرار، يأتي في توقيت مضطرب في السياسة الجزائرية. ما زالت هناك تساؤلات حول من سيخلف الرئيس في الحكم بينما صحة الرئيس الجزائري، عبد العزيز بوتفليقة، الذي يتولى السلطة منذ عام 1999، في تدهور. إضافة إلى أن سر الخلافة هذا يُعدّ أحد الديناميّات الغامضة بين الجيش، الذي لعب دائمًا دورًا قويًا في السياسة، والطبقة السياسية الشائخة التي فقدت، منذ فترة طويلة، القدرة على التواصل مع مواطنيها. وقد ألقت التصريحات الأخيرة بشأن إعادة هيكلة وزارة الاستخبارات والأمن إلى ثلاثة أقسام منفصلة بظلال الشك على قدرة هذيْن اللاعبيْن على الحفاظ على توافق في الآراء، الأمر الذي يُعدّ ركنًا هامًا من أركان الاستقرار. وتواصل البلاد التعامل مع السخط الشعبي والاحتجاجات المستمرة ضد الخلل السياسي وعواقب سوء الإدارة.
وعلى الرغم من خياراتها المحدودة، فإن الحكومة مترددة في القيام بتخفيضات في الإنفاق الاجتماعي والإعانات وبرامج الرعاية الاجتماعية. فالخوف من تداعيات هذه الإجراءات يعود بالذاكرة إلى انهيار أسعار النفط، في عام 1986، الذي عجل بخفض كبير للدعم، مما أدى إلى الانتفاضة الشعبية في أكتوبر 1988 – أحد العوامل التي أسهمت في الحرب الأهلية (1990-2000) التي تسببت في موت 150 ألف شخص. بالتالي، الحكومة غير راغبة في إجراء مناقشة مفتوحة حول الحاجة إلى خفض الإنفاق وإعادة هيكلة الدعم، داعية إلى مساءلة استقرار البلاد على المدى الطويل.
أزمة مالية صعبة
يعتمد الاقتصاد الجزائري، بشكل كبير، على واردات الطاقة، والانخفاض في أسعار الطاقة منذ منتصف 2014 – من حوالي 100 دولار للبرميل إلى أقل من 40 دولار، اعتبارًا من مطلع عام 2016 – أرهق المالية الجزائرية إلى حد كبير. كان من المتوقع أن يصل النمو الاقتصادي العام في عام 2015 إلى 2.8 في المئة منخفضًا عن الـ 4.3 في المئة في عام 2014، وفقًا لتقديرات البنك الدولي منذ أكتوبر 2015. وقد انخفضت أرباح الطاقة بنسبة 50 في المئة إلى 34 مليار دولار في عام 2015، ويمكن أن تنخفض إلى 26 مليار دولار في عام 2016. وفي الوقت نفسه، كان العجز في الميزانية في عام 2015 في حدود الـ 11.5 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي، ما يقرب من ضعف العجز الذي وصل إلى 6.2 في المئة في عام 2014.
قبل هبوط الأسعار، شكلت الطاقة 30 % من الناتج المحلي الإجمالي في الجزائر، و60 % من عائدات الحكومة، وأكثر من 95 % من عائدات التصدير في البلاد.
وفي عام 2013، قبل هبوط الأسعار،شكلت الطاقة 30 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي في الجزائر، و60 في المئة من عائدات الحكومة، وأكثر من 95 في المئة من عائدات التصدير في البلاد. والدخل الناجم عن استخراج النفط والغاز الطبيعي، خلال عشر سنوات، بأسعار عالية، سمح للنظام بالحفاظ على استقرار (ولو بطيء) الاقتصاد، ليجمع ما كان لفترة ثامن أكبر احتياطي عالمي من العملات الأجنبية، ليدفع للقطاع العام المترهل، وينفق بشكل كبير على المشاريع الحكومية وشبكات الأمان الاجتماعية، مثل الإسكان العام والغذاء والنقل ودعم الوقود والقروض غير المكلفة. كما سمح للحكومة تجنب الإصلاحات السياسية والاقتصادية التي تشتد الحاجة إليها. مع ذلك، ترك هذا الاعتماد على عائدات الطاقة البلاد عرضة للبيئة الممتدة المنخفضة لأسعار النفط.
إن تحديات الحفاظ على عائدات صادرات الطاقة تسبق انهيار السعر، ف الإنتاج الجزائري يعاني بالفعل من هبوط بسبب تخلف تطوير البنية التحتية ونقص الاستثمارات الأجنبية. كما أن ظهور موارد نفطية جديدة في البلدان منخفضة المخاطر (مثل الولايات المتحدة وكندا) والتصورات الخاصة بأن الوضع الأمني الإقليمي يزداد سوءًا (وهو شعور عُزّز بشكل كبير من جرّاء الحادث الأمني الكارثي في عام 2013 في إن أميناس) جعل من الجزائر مناخًا صعبًا للاستثمار للشركات الأجنبية. كما أن تردد البلاد في إصلاح الهيكل التعاقدي للنفط والغاز قاد الشركات لاستثمار مواردها المحدودة على نحو متزايد في أماكن أكثر ربحية.
وكما أوضح توفيق حسني، نائب الرئيس السابق لشركة النفط والغاز المملوكة للدولة، سوناطراك، في سبتمبر 2015، يعني تناقص الاحتياطيات وارتفاع الطلب المحلي أن البلاد غير قادرة على زيادة إنتاجها لزيادة الصادرات. وعلاوة على ذلك، فإن الخبرة التقنية غير الفعالة، وسلسلة من فضائح الفساد، وتغييرات الأفراد المتكررة تستمر في إرباك صناعة الطاقة في الجزائر. و إمكانات إنتاج الغاز الصخري، التي لا تزال في مراحل مبكرة من التنمية، ليس من المرجح أن تحدث فرقًا في المالية في البلاد على المدى القصير، وثمة تفاؤل طفيف بشأنه نظرًا لنفس العقبات التي تواجه بقية الصناعة.
لقد عجلت الصعوبات التي يواجهها قطاع الطاقة، منذ عام 2014، بمناقشة واسعة في الحكومة لتنويع الاقتصاد وإصلاح قطاع الطاقة. لكن التدابير قيد النظر تظل محدودة فيما يواجه النظام عدم يقين بشأن السياسية الداخلية، وثقل التاريخ الجزائري الحديث، الذي كان تأميم الموارد فيه قويًا. وقد قال رئيس الوزراء، عبد المالك سلال، إن الأزمة المالية الحالية توفر فرصة لتقليل الاعتماد على إيرادات النفط والغاز ولكن ثمة خطوات قليلة في هذا الاتجاه. وفي نهاية عام 2015، أوصى المجلس الاقتصادي والاجتماعي الوطني، وهو معهد أبحاث مرتبط بالحكومة، الحكومة بأن تستثمر في خمسة عشر قطاعًا إستراتيجيًا لتنويع الاقتصاد. ومن بين الخطوات المحدودة التي تدرسها الحكومة قانون يهدف إلى تبسيط إجراءات الاستثمار للشركات الأجنبية، ولكن لم يتم بعد اعتماده.
تشير تقديرات صندوق النقد الدولي إلى أن الجزائر تحتاج إلى سعر للنفط يبلغ 96 دولارًا للبرميل لموازنة ميزانيتها، وهو الرقم الذي يبدو من غير المرجح أن يحقَّق في السنوات القادمة.
وإذ تظل الإصلاحات وتنويع الاقتصاد احتمالات بعيدة، فإن الحكومة ليس لديها خيار سوى ضبط مواردها المالية لاستيعاب انخفاض الإيرادات. وتشير تقديرات صندوق النقد الدولي إلى أن الجزائر تحتاج إلى سعر للنفط يبلغ 96 دولارًا للبرميل لموازنة ميزانيتها، وهو الرقم الذي يبدو من غير المرجح أن يحقق في السنوات القادمة. وقد أدى انخفاض أسعار النفط إلى هبوط عائدات صادرات البلاد، مما أدى بدوره إلى عجز تجاري قدره 12.62 مليار دولار من يناير إلى نوفمبر 2015. وفي أغسطس 2015، حثّ وزير الطاقة الجزائري صالح خرفي أوبك على اتخاذ الإجراءات اللازمة لمواجهة الانخفاض الحاد والمستمر في أسعار النفط. إلا أنه، مع ذلك، لم يكن لدى الجزائر ما يكفي من النفوذ في المنظمة أو مع الدول المنتجة الرئيسة للتأثير في تخفيض الإنتاج للمساعدة في رفع الأسعار.
http://http://gty.im/477240360
في غضون ذلك، اعتمدت الجزائر على احتياطياتها لتمويل ميزانيتها. و قدّرت احتياطيات العملة الأجنبية في عام 2013 بـ 201 مليار دولار، أي ما يعادل تقريبًا ثلاث سنوات من الواردات. وكان الاحتياطي قد انخفض إلى 159 مليار بحلول يونيو 2015، وفقًا لبنك الجزائر، وانخفض إلى 151 مليار بحلول نهاية السنة؛ ويتوقف أن ينخفض إلى 121 بنهاية عام 2016. وقد حذّر محافظ البنك المركزي، محمد لقصاصي، في سبتمبر 2015، من الوضع السيئ، مشيرًا إلى أنه «بين نهاية يونيو 2014 وحتى نهاية يونيو 2015، صرف العملات الأجنبية انخفض بنحو 34.2 مليار دولار بسبب تأثير الصدمة الخارجية على توازن المدفوعات الخارجية للجزائر منذ الربع الرابع من عام 2014». ورغم أن ذلك كان بشكل أكثر لخلق ثقة وسيطرة وسط المخاوف المتزايدة المتعلقة بالميزانية والشعور المتزايد بالإلحاح لدى المواطنين، أعلن سلال، في نوفمبر 2015، أنه “على الرغم من الانخفاضات الكبيرة، فإن مستويات احتياطيات النقد الأجنبي وموارد [استقرار النفط] لصندوق تنظيم المبالغ المستلمة لا تزال مرضية”. وعلى الرغم من تفاؤل رئيس الوزراء، فإن التوقعات بشأن الاحتياطيات النقدية في الجزائر غير مؤكدة في أحسن الأحوال، إذ تواجه البلاد على المدى القصير أزمة مالية وتقليصًا في الأموال يجبر الحكومة على إعادة النظر في خطط إنفاقها.
خيارات محدودة أمام الحكومة
بعد حفاظها، بادئ ذي بدء، على أنه يمكن إدارة التراجع في أسعار النفط دون تخفيضات كبيرة في الميزانية، بدأت الحكومة في تحذير المواطنين من الوضع الاقتصادي الشاق في أوائل عام 2015. وقد خفضت الجزائر الإنفاق بنسبة 1.3 في المئة خلال العام، حيث انخفضت أسعار النفط.
وبعد الصراع من أجل الرد على التباطؤ في أسعار النفط والبيئة المالية الصارمة على نحو متزايد، استقرّت الحكومة الجزائرية على إستراتيجية في نهاية عام 2014:مناقشات مجرّدة بشأن التنويع الاقتصادي وسياسة الصرامة، الذي حددها وزير المالية عبد الرحمن بنخلفا بـ «ترشيد الإنفاق». والوصف الحرج لهذه الإستراتيجية هو نتيجة لحرص الحكومة على تجنب استخدام عبارات مثل «خفض الإنفاق»، أو «إعادة هيكلة الدعم»، أو «فرض حدود على الاستيراد»، خوفًا من إثارة قلق السكان أو من ظهور تعارض مع التقاليد الاشتراكية في البلاد. ووفقًا لوسائل الإعلام المحلية، من المتوقع أن تشكل البرامج الاجتماعية والإعانات والإنفاق الاجتماعي 27-28 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي في عام 2016. وفي عام 2015، الإنفاق الاجتماعي (على الضمان الاجتماعي، والرعاية الصحية، والتعليم، والإعانات الواضحة) كانت نسبته 25 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي. والإعانات – التي وضعها صندوق النقد الدولي عند 18.3 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي في الجزائر في عام 2012 – في حالها إلى حد بعيد، مع استثناء صغير يتعلق بخطط لإعادة هيكلة دعم الوقود والكهرباء لبعض المستخدمين. لكن لا يزال من المتوقع أن ترتفع تكلفة الدعم الشامل، مما يدل على مدى عدم رغبة الدولة في تلمّس هذه الأداة.
مع ذلك، اضطرت الحكومة إلى استخدام مناورة خلّاقة للقيام ببعض التخفيضات. فيما يخص ميزانية 2016، التي تم التوقيع عليها في 30 ديسمبر، أعلن رئيس الوزراء عن خفض النفقات العامة بنحو 9 في المئة، والتي سوف تؤثر على مشاريع البنية التحتية. و تشمل الميزانية أيضًا زيادة على ضرائب الدخل والضرائب على الأراضي والممتلكات وتكاليف بعض الخدمات، مثل رسوم تسجيل المركبات وجوازات السفر البيومترية.
تجميد التوظيف على 41 ألف وظيفة كانت الحكومة تخطط لملئها في القطاع العام، وهو من المتوقع أن يزيد معدل البطالة الذي بلغ 11.2 بالمئة في سبتمبر 2015.
تتبع هذه الإجراءات ما بدأ في عام 2015، بما في ذلك تجميد التوظيف على 41 ألف وظيفة كانت الحكومة تخطط لملئها في القطاع العام (باستثناء الطاقة والرعاية الصحية) ما من المتوقع أن يزيد معدل البطالة الذي بلغ 11.2 بالمئة في سبتمبر 2015، وفقًا لتقديرات وطنية. والقطاعات الأكثر تضررًا هي: التعليم، مع تجميد 15 ألف وظيفة، والإدارة المحلية، مع تجميد 13 ألف وظيفة. وفي عام 2015، وضعت الحكومة أيضًا عدة خطط كبيرة للبنية التحتية على قائمة الانتظار، بما في ذلك أربعة من أصل ثمانية مشاريع للنقل ومشاريع إنشائية أخرى تعتبر غير ملحة، وبرامج جارية بالفعل أو على وشك البدء، مثل بناء ميناء جديد في الحمدانية، على الرغم من أن الحكومة لم تشر إلى تاريخ الانتهاء. وخوفًا من إثارة قلق السكان، يؤكد النظام للجزائريين أن هذه المشاريع لم تُلغَ ولكنها ببساطة معلّقة في الوقت الحاضر.
ولتهدئة المخاوف المرتبطة بالتخفيضات، أبقت الحكومة تعمل على عدة مشاريع كبيرة لمعالجة الاحتياجات الاجتماعية، خاصة نقص المساكن. ومن بين هذه المشاريع نقل 75752 أسرة تعيش على مواقع غير مستقرة في الجزائر (مثل بيدونفيلز، المعروفة أيضًا باسم مدن الصفيح، والسكنى على أسطح المباني). وعلاوة على ذلك، لا تزال هناك بعض برامج التحديث الحضرية لـ 55302 شقة و 792 مبنى في الجزائر العاصمة على الطريق، ومن المرجح أن يتم تنفيذ برامج مماثلة في مدن رئيسة أخرى. وقد تم الاحتفاظ بمشاريع إضافية، مثل جلب الكهرباء والغاز للأسر الريفية، واستكمال الطريق السريع بين الشرق والغرب، وفتح خط للسكك الحديدية يربط بين بلدية بئر توتة في جنوب ولاية الجزائر من خلال سيدي عبد الله لزرالدة في جنوب غرب البلاد.
ويحاول المسئولون القيام بتوازن صعب، محذّرين من التخفيضات الاقتصادية مع تعزيز الاستمرارية في الوقت نفسه، وهو ما يرسل غالبًا إشارات متضاربة للسكان. كثيرًا ما يكون الخطاب الذي يهدف إلى طمأنة الجزائريين متناقضًا، والبيانات الوزارية حول خطط الحكومة مربكة. تحدّث رئيس الوزراء، عبد المالك سلال، عن “الأعوام الشديدة” التي تنتظر البلاد، على سبيل المثال، ولكن بعد ذلك قلّل من خطورة الوضع قائلًا: “الحكومة لديها مهلة مالية، والتشاؤم مدمّر”. وفي بعض الأحيان، نجد مسئولًا يدّعي أن مشروعًا سيذهب إلى الأمام بينما يدعي شخص آخر في نفس الوزارة تأجيله. كان هذا هو الحال عندما صرح وزير الطاقة صلاح خبري، في يوليو 2014، أنه سيتم الحفاظ على المشاريع المتعلقة بالطاقة المتجددة، في حين ادّعى الرئيس التنفيذي لشركة سونلغاز العامة في أكتوبر 2015 أنه تم تجميد المشاريع المتعلقة بسبب التخفيضات الحاصلة في الميزانية.
الاستقرار؛ بأي ثمن؟
على الرغم من فوائد نظام الرعاية الاجتماعية، هناك توترات وعدم رضا كبير في جميع أنحاء البلاد. كما أن الاحتجاجات شائعة في الجزائر. ذكرت الشرطة أنه كان ثمة 6200 احتجاج في الأشهر الستة الأولى من عام 2015. وفي 17 يناير، تظاهر المئات من المواطنين من شمال شرق مدينة تيقزيرت ضد غلاء المعيشة وطالبوا الحكومة بمعالجة ارتفاع أسعار المواد الغذائية. وبعد ذلك بيومين، تظاهر الشباب ضد سوء الأحوال المعيشية في المحافظة الشمالية الشرقية من باتنة، الاحتجاج الذي تم كبحه عن طريق تدخل قوات الدرك الوطني. واحتجاجات 1 ديسمبر لعمال الشركة الوطنية للمركبات الصناعية ضد تأخر رواتبهم منعت حركة المرور بين بلدتين جزائريتين وانتهت بالعديد من الإصابات. وبالمثل، في 2 ديسمبر، طالب عمال المؤسسة الحضرية والنقل في الجزائر بتحسين ظروف العمل والمساكن الشعبية لأسرهم. وفي 9 ديسمبر، تظاهر المندوبون الإقليميون للمجلس الوطني لأساتذة الجامعات ضد أوضاعهم السيئة في العمل، والقدرة الشرائية المتدهورة خاصتهم، والتأخير في تخصيص المساكن الشعبية.
الاحتجاجات ليست بالضرورة مقياسًا مميزًا لعدم الاستقرار في الجزائر، وعادة ما كان النظام بارعًا في قمعها.
ومن تلقاء نفسها،الاحتجاجات ليست بالضرورة مقياسًا مميزًا لعدم الاستقرار في الجزائر، وعادة ما كان النظام بارعًا في قمعها. مع ذلك، فإن وجود مال أقل في اليد يجعل قدرة النظام في الاعتماد على الإنفاق كرد على الاضطرابات عاجزة. ويجرب النظام فتح المجال السياسي على نحو قليل ويأمل في خلق صمام ضغط على الاستياء الشعبي، كما تدل على ذلك التعديلات الدستورية التي كشف النقاب عنها يوم 5 يناير. وتوفر التغيرات المتوقعة على نطاق واسع التدابير الخجولة لكبح جماح السلطة التنفيذية ومنح فرصة لالتقاط الأنفاس للأحزاب السياسية في البلاد.
مع ذلك، فإن التعديلات الدستورية ليست سوى تخفيفٍ محدود، ومن المرجح أن تناضل الحكومة مع زيادة الاضطرابات كلما تم تخفيض الإنفاق بما يضع عبئًا أثقل على السكان. وإذا زادت الاضطرابات الشعبية، سيكون النظام غير قادر على الاستمرار في شراء الاستقرار ومن المرجح أن يتحول إلى مزيد من القمع، وفي هذه الحالة فإن الجيش سوف يلعب دورًا قويًا في الحفاظ على السلام. نما الجيش الجزائري إلى منظمة حديثة ومتطورة، ومجهزة تجهيزًا جيدًا مع قوة خط مواجهة فعّال بـ 521 ألف جندي وقوة احتياطية تصل إلى 400 ألف. ولديه خبرة واسعة في عمليات مكافحة التمرد بدعم من قبل الدرك الوطني والمديرية العامة للأمن الوطني وقوات الشرطة الأخرى.
إن الافتراضات التي سادت لفترة طويلة حول الاستقرار الجزائري بحاجة إلى إعادة النظر. لن يمكن للحكومة أن تحافظ على نفس المستوى من الإنفاق الاجتماعي لاسترضاء السكان. يمكن أن يزيد دور الجيش في الحفاظ على الاستقرار، وبالتالي تغيير الديناميكيات السياسية العسكرية والمدنية. أخيرًا، إن درجة رغبة السكان في عدم الانتفاض قد لا تكون واردة. في الواقع، مع مرور كل سنة، ذكرى الحرب الأهلية الأليمة في الجزائر في التسعينيات تتلاشى بين السكان من الشباب، ما يقرب من 30 في المئة منهم تتراوح أعمارهم بين خمسة عشر وتسعة وعشرين عامًا. ستختبر الفترة المقبلة هذه الفرضيات وقدرة الحكومة على ضبط الأمور وفقًا لذلك.