تنمية أم نمو: الاقتصاد المصري في مرآة صندوق النقد
عادة ما يُسلِّط صندوق النقد الدولي الضوء على مؤشرات أداء الاقتصاد الكلي التي تعطي نظرة خارجية للاقتصاد، دون التعمق في المؤشرات الاجتماعية. حيث إن سياسة الصندوق تهدف إلى جعل الدول الأعضاء قادرين على إفادة الاقتصاد الدولي والاندماج فيه، بما يشمل خدمة الاستثمارات الأجنبية، والاندماج في التحرير التجاري، والاقتراض من المؤسسات الدولية والدول الكبرى، والقدرة على سداد هذه القروض.
وهي نظرة قاصرة تخدم سياسة هذه المؤسسة، بينما تحتاج التنمية المستدامة بكافة نواحيها إلى نظرة أكبر وأكثر عمقًا، تقتضي الالتفات إلى عوامل أخرى، على رأسها كيف تنعكس المؤشرات الكلية للاقتصاد على الحياة اليومية للأفراد، وكيف تتوزع ثمار النمو الاقتصادي بين الفاعلين داخل الاقتصاد، ومدى مشاركة المواطنين في صنع السياسة الاقتصادية والرقابة عليها.
في هذا الإطار، صدر تقرير صندوق النقد الدولي الأخير، في يوليو/تموز 2021، بغرض المراجعة الثانية لبرنامج الإصلاح الاقتصادي في مصر الذي بدأ عام 2016. ونحاول هنا تسليط الضوء على ما لم يعرضه الصندوق أو تغافل عنه.
على من يقع عبء فائض الموازنة؟
أشاد التقرير بأداء المالية العامة في مراجعته الثانية، إذ نجحت الحكومة في تحقيق فائض أولي (أي قبل حساب الدين العام) يُقدَّر بـ100 مليار جنيه، قبل حدوث أزمة كورونا، وبلغ الفائض 1.8% في عام 2019/2020. هذا وعلى الرغم من كونه تقدماً محموداً فإنه لم يلتفت إلى هياكل الإيرادات والمصروفات العامة، والتي نقلت عبء تمويل عجز الموازنة العامة من الحكومة إلى المواطنين والمستهلكين من القطاع العائلي، وذلك من خلال آليتين رئيسيتين:
- الأولى؛ الانخفاض غير المسبوق في نسبة الدعم.
- الثانية؛ اتساع اعتماد الهيكل الضريبي على الضرائب غير المباشرة على الاستهلاك، مع استمرار ضعف نسبة الضرائب المباشرة على الأرباح الرأسمالية.
وبالنظر إلى نسبة الدعم نجد أنه انخفض من 27% من إجمالي المصروفات العامة في موازنة عام 2014/2015 إلى حوالي 7% عام 2019/2020. أمّا فيما يخص هيكل الإيرادات العامة، فارتفعت نسبة الإيرادات الضريبية من إجمالي الإيرادات الحكومية من 65% في الفترة الأولى إلى 75% في الفترة الثانية.
اعتمدت الحكومة في جني الضرائب– المصدر الأكبر للإيرادات العامة- على الضرائب غير المباشرة على الاستهلاك في مقابل انخفاض نسبة الضرائب المباشرة على الدخول. حيث ارتفعت نسبة ضرائب القيمة المضافة على السلع والخدمات من إجمالي الضرائب من 40% إلى 44% خلال نفس الفترة.
وعلى الجانب الآخر؛ انخفضت نسبة الضرائب على الدخول والأرباح من إجمالي الضرائب من 42% إلى 38%. بينما ارتفع بنسبة محدودة جدًا الضرائب على الأرباح الرأسمالية من إجمالي الضرائب من 0.09% إلى 0.14%، لكنها انخفضت كنسبة من إجمالي الضرائب على الدخول من 2% إلى 0.36%.
هيكل الثروة وأسس فرض الضرائب
إن الهيكل الضريبي الذي يعتمد بدرجة أكبر على الطبقة المتوسطة؛ يفرض علينا الالتفات إلى ما سؤال مهم: على أي أسس يتم فرض الضرائب وتوزيعها؟
يجب أن يستند وضع الهيكل الضريبي على قاعد دقيقة ومُحدَّثة وشاملة من بيانات الدخول والثروة للمواطنين، تشمل كل المواطنين وكل أنواع مصادر الدخل. فهذا الهيكل هو ما يُحدِّد حجم الفئة التي تملك القدر الأكبر من الثروة، وبالتالي يُحدد حجم قدرتها على المشاركة في تمويل أعباء الموازنة العامة. كما يحدد حجم الفئة التي تحتاج إلى الدعم الحكومي، وبالتالي يحدد حجم الإنفاق المطلوب من الدولة عليها طبقًا لمعايير العدالة الاجتماعية. وهو ما يغيب تمامًا عن مشهد المالية العامة في مصر.
يحتل القطاع غير الرسمي نسبة كبيرة من هيكل الاقتصاد المصري، ويضم نسبة كبيرة من العمالة، وهو بالكامل لا يدخل في قاعدة بيانات الدولة. من ناحية أخرى هناك أفراد يحصلون على مصادر مختلفة للدخل بينما لا يثبت منها رسميًا إلا الرواتب والأجور.
إن الدولة هي الجهة الوحيدة المنوطة والقادرة على جمع بيانات الدخول والثروة لكافة المواطنين وتدقيقها وتحليلها، وبالتالي الإعلان عن هيكل توزيع الثروة والدخول، بخاصة بعد أن شهد الاقتصاد المصري عدداً من التغيرات الحادة خلال السنوات الخمس الأخيرة، أدت بطبيعة الحال إلى انتقالات داخل هيكل توزيع الدخول والثروة، وهو ما لم تقم به الحكومة المصرية ولم تنتقده لجنة صندوق النقد الدولي لمراجعة برنامج الإصلاح الاقتصادي.
إلى جانب هذه الأهمية لهيكل توزيع الدخول والثروة كأساس لوضع سياسة المالية العامة، فإنه أيضًا يعطي المؤشر الأهم لقياس مدى المساواة أو التفاوت في إنتاج وتوزيع النمو الاقتصادي، فلا أهمية لمعدل النمو الاقتصادي ما لم يتم توزيعه بعدالة بين جميع الفئات.
قياس الرضا العام والتمويل خارج الموازنة العامة
إن الهدف الأول من الموازنة العامة هو تغطية التكلفة اللازمة لرفع كفاءة الخدمات العامة وتوسيع نطاق تقديمها. وهو ما لم يراجعه خبراء صندوق النقد الدولي. فعلى الرغم من وجود مجهودات للدولة في هذا الصدد، لا سيما في استثمارات البنية التحتية، فإن الرضا العام للمواطنين عن هذه الخدمات لم يتم قياسه عن طريق مسوح واستطلاعات رأي دقيقة وعلمية ومعلنة. وعليه؛ فإن هذا المعيار غائب تمامًا عن واضعي البرنامج الإصلاحي ومراجعيه.
وعلى جانب آخر، يكفل القانون للدول آليات لتحصيل تمويل للمالية العامة، والتي تكون خارج الموازنة العامة للدولة. غير أنه من الضروري أن تفصح الدولة عن هذه الآليات وحجم التمويل الذي تحصل عليه وكيفية إنفاقه، وذلك لأنها تحصل على التمويل بمقتضى صفتها السيادية.
وعلى الرغم من أن الملاحظات الختامية لتقرير صندوق النقد الدولي تشير إلى أن الحكومة سوف تفصح على مصادر التمويل التي تؤمّنها خارج الموازنة العامة، إلا أنها لم تفصح بوضوح وشمول عن هذه المصادر خلال الفترة السابقة.
التغافل عن اختلالات سوق العمل
اهتم صندوق النقد الدولي بالإشادة بتراجع معدلات التضخم، وأثرها على القوة الشرائية للأفراد، لكنه تغافل عن الاختلالات الأوسع في سوق العمل، والتي من شأن معالجتها أن ترفع مستوى الدخول والقدرة الشرائية بدرجة أكبر وأكثر فعالية من انخفاض التضخم، ومن ثَمَّ رفع معدلات الادخار والاستثمار. إن هذه الاختلالات هي الأجدر بالنظر وبالمعالجة كونها تؤثر على العدالة الاجتماعية.
وفي هذا الصدد فإن مصر بحاجة إلى تطوير نموذج مالي لتحديد القيمة العادلة للأجور تتّبعه الشركات بقوة القانون، وذلك لتجنب تكنيز الأرباح لمجموعة محدودة من السكان على حساب انخفاض الأجور للفئة الأكبر منهم. إضافة إلى تفعيل الرقابة على ظروف العمل في المنشآت الإنتاجية من حيث عدد الساعات، وعدالة القرارات الإدارية، والزيادات السنوية للأجور، وغيرها.
ناهيك عن أن برنامج الإصلاح الاقتصادي طوال مدة تطبيقه لم يشهد تنسيق فاعل من مفاوضات أو حوار ما بين اتحادات العمال والنقابات المهنية من جهة، والحكومة من جهة أخرى. في المقابل تُنظِّم الحكومة فعاليات عديدة للحوار والتنسيق مع أصحاب رؤوس الأموال والمديرين التنفيذين للشركات.
تنويع هيكل الاقتصاد المصري
من ناحية أخرى، يتوقع صندوق النقد الدولي في تقريره أن يدخل 35 مليون مصري إلى سوق العمل خلال العشرين عامًا المقبلة، ويشير إلى أن الهيكل الحالي للاقتصاد لا يستطيع خلق فرص توظيف كافية، وأنه بحاجة شديدة إلى تنويع مصادر النمو. وعليه، فإنه سيكون على الحكومة أن تدعم قطاعات إنتاجية للنمو من خلال توفير التمويل وفرص الاستثمار ودعم القدرات البشرية والأيدي العاملة في تعلم تخصصات جديدة.
في المقابل، تُصرِّح الحكومة بأنها تطرح هذا التنويع في رؤية 2030. غير أن مجهود الحكومة في هذا الصدد ما زال قيد استراتيجيات مكتوبة على الورق، ولم تُترجَم إلى آليات تنفيذية بعد. وما زالت المشروعات الناشئة في قطاعات جديدة تواجه مخاطر مرتفعة في بدء النشاط والحصول على تمويل والاستناد إلى بنية تحتية متطورة وآليات التسويق المحلي.
لماذا لم ينجح تحرير سعر الصرف؟
يشيد صندوق النقد الدولي بالنتائج الإيجابية التي حقّقها تحرير سعر الصرف على مستوى معاملات القطاع الخارجي للاقتصاد وعلى مستوى السياسة النقدية أيضًا، إذ أدى تحرير سعر الصرف إلى ارتفاع احتياطي النقد الأجنبي وتوفير السيولة الدولارية في السوق المحلي والقضاء على السوق السوداء.
ويوصى صندوق النقد الدولي باستمرار هذه السياسة بدعوى أن الأسواق الدولية ما زالت عُرضة للتقلبات أمام الموجات المقبلة من الوباء العالمي. ولكن من منظور الاستهلاك المحلي فإن انخفاض قيمة الجنيه المصري يمثل أساسًا لبقاء الأسعار مرتفعة منذ عام 2017، بخاصة وأن السوق المحلي يعتمد على السلع المستوردة في عدد من القطاعات.
من ناحية أخرى، فرغم مرونة سعر الصرف فإن قطاع الصادرات المصرية لم يحقق الاستفادة المطلوبة وما زال يعاني من وجود إمكانيات غير مستغلة– طبقًا لتقرير صندوق النقد الدولي- وذلك على مستوى حجم الصادرات المصرية، وهيكلها، ووجهات التصدير التي تتركز في مجموعة محدودة من الدول التقليدية.
وعليه؛ فإن الأداء غير الكافي للصادرات يعكس أن الآلية النقدية التي كفلها برنامج الإصلاح الاقتصادي في تشجيع الصادرات (تحرير سعر الصرف) لم تعالج الخلل الرئيسية. وكان من الأجدر أن يضع البرنامج الاقتصادي آليات إنتاجية لرفع مستوى وجودة إنتاج الصناعة المحلية الوطنية وتنويعها ليشمل قطاعات جديدة، وأيضًا منح مساحة أكبر لتنشيط البحث والتطوير والابتكار داخل الصناعة المصرية، حيث يعاني القطاع البحثي– بالفعل- من الضغوطات وضعف الإمكانيات المؤسسية والتمويلية. إلى جانب وضع آليات تسويقية لترويج المنتجات المصرية في وجهات تصديرية جديدة أكثر اتساعًا.
في مراجعته الأخيرة لبرنامج الإصلاح الاقتصادي، يعزو صندوق النقد الدولي الإمكانيات المهدرة لقطاع التصدير إلى ضعف تنويع هيكل الاقتصاد المصري، ويُحذِّر من أن بقاء هذا الوضع سوف يؤدي إلى استمرار انخفاض معدلات الادخار والاستثمار داخل الاقتصاد، ما سيُحد من النمو المحتمل للاقتصاد، وهي مسألة سبق الإشارة إليها.
القطاع العام بين التوغل والخسارة
إلى جانب دور الدولة في تنظيم السوق، فإنها تلعب أيضًا دورًا في الإنتاج. وتشير البيانات الرسمية إلى وجود نحو 300 شركة تابعة لملكية الدولة، هذا إلى جانب 645 شراكة مع القطاع الخاص. كما يوجد 53 جهازاً تنفيذياً حكومياً يعمل في قطاعات الاستثمارات طويلة الأجل كالغاز والنفط والكهرباء والزراعة.
ينتقد تقرير صندوق النقد الدولي هذا الدور للدولة، مُشيرًا إلى أنها تمتع بامتيازات تشريعية ومؤسسية لا تتوفر للقطاع الخاص، ما يخلص إلى منافسة غير عادلة داخل السوق. كما يدفع بأن الشركات العامة تحقق أرباحًا فقط في ثلاثة أنواع من القطاعات. الأول؛ القطاعات التي تلعب فيها الدولة دور المحتكر كالطاقة والنقل واللوجيستيات. الثاني؛ القطاعات التي تملك فيها أصولاً أكبر كالقطاع العقاري وقطاع السياحة والفنادق، وصناعة التبغ. الثالث؛ القطاعات التي تلعب فيها دور المُنظِّم كقطاع الاتصالات.
ويضيف التقرير أن البيانات الرسمية تشير إلى أن 107 شركات تابعة للدولة قد حققت خسائر في القطاعات الأوسع منافسة مع القطاع الخاص: كصناعة الغزل والنسيج والبلاستيك والورق والصناعات المعدنية والصناعات الغذائية والأثاث. ويلفت التقرير إلى أن قاعدة بيانات البنك الدولي تفصح أن إنتاج شركة القطاع الخاص هو أعلى بنسبة 400% عن إنتاج الشركة العامة.
تحوي هذه القراءة تضخيمًا لمكتسبات شركات القطاع العام، ودورها في منافسة القطاع الخاص. وتتغافل عن أهمية الإنتاج المحلي الذي تقوم به الشركات العامة في توفير احتياجات الاستهلاك المحلي بأسعار ملائمة. بينما تسلط الضوء على مسألة مهمة وهي انحياز الدولة لشركاتها عند تنظيم السوق في بعض القطاعات. ولذلك فإن الحل الذي يوصي به خبراء صندوق النقد الدولي لمشكلة موجودة بالفعل يفتقد البوصلة الصحيحة. وفي هذا الصدد نشير إلى بعض النقاط:
- بقراءة مؤشرات الأداء نجد أن الشركات العامة تمثل 25% من استثمارات رأس المال في الاقتصاد وتوظف فقط 6% من العمالة. وهنا تبدو نسبة التوظيف محدودة، وغير فاعلة في خلق فرص العمل، ومن الأجدر بالشركات أن تُضاعِف هذه النسبة.
- إن مشكلة انحياز الدولة لشركاتها في بعض القطاعات، وعلى رأسها قطاع الطرق والقطاع العقاري، يرجع إلى ضعف الرقابة والشفافية والمشاركة في صنع القرار في المؤسسات الإنتاجية العامة، وهذه هي المسألة الأولى بالنظر والمعالجة، وليس إغلاق المؤسسات الإنتاجية العامة أو انسحابها التام من السوق كما يذهب توجيه صندوق النقد الدولي.
- إن ضعف إنتاجية شركات قطاع الأعمال العام وتحقيق نسبة كبيرة منها للخسائر لا يرجع إلى كونها تخضع للملكية العامة، بل يرجع إلى سوء إدارتها، حيث إن إنتاج هذه الشركات يجد طلبًا مرتفعًا من المستهلكين، ويتمتع بصورة ذهنية جيدة تكوّنت على مدار عقود. وعليه؛ فإن تحقيق خسائر في ظل ارتفاع الطلب يعكس فسادًا وضعف كفاءة في إدارة هذه الشركات. وبالتالي فإن بوصلة الحل تتجه إلى المحاسبة وفرض الرقابة على الكوادر البشرية التي تعمل في هذه الشركات، وليس إغلاقها وتعطيل أصولها الإنتاجية المملوكة للشعب.
- بقراءة أوضاع المنافسة، نجد أن الشركات الأجنبية استطاعت العمل والنجاح في السوق المصرية في القطاعات التي تقوم فيها الدولة بدور المُنظِّم أو المُحتكر، وهي قطاعات الطاقة والنقل والاتصالات، مع وجود عدد محدود جدًا من الشركات المحلية. وهنا يجدر بنا النظر إلى محدودية قدرات الشركات المحلية في المنافسة، ليس فقط من حيث حجم استثمارات رأس المال ولكن أيضًا والأهم من حيث ضعف تكنولوجيا الإنتاج. وهي ذات الأزمة التي سبق الإشارة إلى آثارها على سوق العمل وعلى القطاع التصديري. وهنا يجب أن تتجه بوصلة الحل إلى شركات القطاع الخاص المحلية.
- ثمة تناقض ما بين امتلاك الشركات العامة لامتيازات تنافسية وتحقيقها للخسائر بشكل عام، وهو ما قد يكشف عن وجود تميز داخلي بين الشركات العامة. حيث تمنح الدولة امتيازات تنافسية لبعض الشركات التابعة لوزارات محددة، بينما تفتقدها شركات تابعة لوزرات أخرى، وتحديدًا شركات وزارة قطاع الأعمال العام.
الخلاصة
إن برنامج الإصلاح الاقتصادي حقّق نتائج جيدة على مستويات كلية، طبقًا لأهدافه المعلنة منذ البداية بالاتفاق مع صندوق النقد الدولي. لكنه ما زال لم يُحقق النتائج المُلحة المرجوة على مستوى العدالة الاجتماعية والتنمية المستدامة والاقتصاد السياسي. ويقتضي تحقيق ذلك أن تنفتح الحكومة على التنسيق والحوار مع قاعدة أكبر من الفاعلين داخل الاقتصاد المصري.
